La Efectividad del Sistema Antilavado Uruguayo: Análisis Regional de la Capacidad de Fiscalización de la UIAF

En teoría, Uruguay cuenta con uno de los mejores marcos de lucha contra el lavado de dinero de América Latina. Es uno de los únicos tres países latinoamericanos que el Departamento de Estado de EE. UU. no clasifica como «jurisdicción con alto riesgo de lavado de dinero».  Un prestigioso ranking internacional (AML) elaborado por el Instituto de Gobernanza de Basilea sitúa a Uruguay en primer lugar entre los 27 países de América Latina en la lucha contra el lavado de dinero. Ese índice se basa en gran medida en las evaluaciones del organismo mundial de normas contra el lavado de dinero —el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI)—, que en 2019 calificó a Uruguay como «cumplida » o «en mayoritariamente cumplida» con las 40 normas.

Un análisis más detallado revela un panorama más problemático. En respuesta a las críticas de que la metodología del GAFI ponía un énfasis excesivo en las leyes y regulaciones, las evaluaciones ahora también incluyen indicadores de efectividad y aplicación. En el informe de 2019, Uruguay obtuvo una calificación de «moderada» en los 11 indicadores, la segunda calificación más baja.

Los problemas en la implementación de las medidas contra el lavado de dinero (AML) en Uruguay han sido motivo de preocupación desde hace tiempo. Entre ellos se encuentran la falta de personal especializado, la falta de financiamiento y las dificultades para retener al personal con experiencia (hasta hace poco, el principal organismo coordinador de AML, el SENACLAFT, no contaba con personal permanente). Tanto la cantidad como la calidad de los reportes  de operaciones sospechosas (ROSROS) presentados por las sujetos obligados han sido objeto de críticas. El GAFI destaca el nivel relativamente bajo de ROS , especialmente las cifras presentadas por el sector no financiero. Un interesante análisis realizado por Diego Buela para el Capítulo Uruguay de la World Compliance Association señala, como posible indicador de la baja calidad de los ROS, que solo el 3 % de los reportes presentados a la UAIF se remiten posteriormente a  fiscalía. El resultado final es que el número de condenas por delitos de lavado de dinero (que nunca fue muy alto para empezar) de hecho se redujo en un 40 % en el período 2019–2022 (de 49 a 28).

Es evidente que existen problemas a lo largo de toda el circuito de prevención , investigación y sanción, desde la falta de inteligencia financiera de alta calidad que permita tomar medidas, hasta la falta de coordinación entre las agencias gubernamentales, pasando por los recursos limitados de que disponen las autoridades para investigar y procesar los delitos de lavado de dinero.

Sin embargo, la inteligencia es el elemento vital para el éxito de las investigaciones sobre lavado de dinero, y las unidades de inteligencia financiera (UIF) constituyen un eslabón particularmente crítico en esta cadena. Las UIF son el nexo de unión entre los diversos esfuerzos de las entidades del sector privado para detectar el lavado de dinero y los organismos estatales encargados de hacer cumplir la ley. Por lo general, desempeñan esta función analizando los ROS presentados por el sector privado y combinando esta información con otros datos financieros y administrativos para detectar posibles actividades delictivas.

En Uruguay, la «Unidad de Información y Análisis Financiero» (UIAF) es la encargada de estas tareas. Su capacidad para desempeñarlas adecuadamente ha sido objeto de cierto debate. La Evaluación Nacional de Riesgos (ENR) publicada en 2023 destacó los escasos recursos humanos y técnicos de que ha dispuesto la unidad desde su creación, lo cual contrastó con el marcado crecimiento de las UIF en otros países de la región (ENR, p. 66). La evaluación del GAFI también señala la naturaleza curiosamente pasiva de la unidad, que genera una cantidad muy limitada de informes de inteligencia espontáneos para que las autoridades judiciales los evalúen. El GAFI también recomendó aumentar las capacidades operativas en todos los ámbitos, especialmente en vista del fuerte crecimiento de las entidades que debía supervisar. También es notable la naturaleza ambigua de la evaluación de Buela mencionada anteriormente. Puede reflejar la mala calidad de los ROS o la capacidad limitada de la UIAF para analizar los informes.

Análisis

Dada la importancia crucial de las UIF en los sistemas de lucha contra el lavado de dinero y la percepción de que la UIF de Uruguay tiene un desempeño insuficiente en términos de efectividad, vale la pena analizar si, de hecho, es la falta de recursos de la UIF lo que ha  sido un freno para el desempeño general del país.

Para tener una mejor idea de cómo se comparan los recursos disponibles en Uruguay con los de sus pares regionales, analizamos datos de ocho países sudamericanos durante el período 2022-24, utilizando información extraída de los informes publicados por las UIF o de los Informes de Evaluación Mutua (IEM) del GAFI. Siempre que fue posible, utilizamos los datos publicados más recientes de este período.

Los datos brutos en cuanto a personal confirman, en efecto, la evaluación de la ENR de que Uruguay se encuentra muy rezagado (véase la Tabla 1). Cabe destacar que la vecina Argentina cuenta con más de 16 veces más personal en su UIF.

Tabla 1: Número de empleados de la UIF

Por supuesto, se trata de países con poblaciones, economías, perfiles de riesgo, etc., muy diferentes; entonces, ¿qué resultados presenta Uruguay cuando intentamos tener en cuenta estos factores? Al ajustar por el tamaño de la población y el tamaño de la economía (PIB), se observa el mismo patrón: Uruguay se encuentra cerca del final de la tabla (véanse las Tablas 2 y 3).

Tabla 2: Personal por cada millón de habitantes

Tabla 3: Personal por cada 10 billón de PIB

Sin embargo, el tamaño de la economía no es necesariamente un buen indicador del volumen potencial de lavado de dinero y, obviamente, ajustar los datos para tener en cuenta el riesgo de lavado de dinero no es algo que se pueda hacer fácilmente de manera que permita una comparación sencilla. No obstante, también analizamos el número de empleados en relación con el tamaño del sector financiero en cada país (utilizando como indicador el «crédito interno otorgado al sector privado» del Banco Mundial) y esto no modificó significativamente la posición de Uruguay en la clasificación.

Por supuesto, el lavado de dinero no ocurre únicamente dentro del sector financiero, y se podría argumentar que una mejor medida del riesgo potencial es el número de «sujetos obligados» (aquellas que están sujetas a las regulaciones pertinentes contra el lavado de dinero) que deben reportar a la UIF. El uso de esta medida también confirma el panorama general de falta de recursos. Y con cierta diferencia. Uruguay encabeza las listas en cuanto al número de entidades obligadas por miembro del personal (véase la Tabla 4). Si bien la legislación de cada país no es uniforme en cuanto a qué sectores se consideran «sujetos obligados» y qué  deben reportar a la UIF, la brecha entre Uruguay y el resto de la región es sorprendente.

Tabla 4: Sujetos obligadas por cantidad de personal

Una vez más, se podría argumentar que el simple hecho de considerar el número de sujetos  obligados no refleja adecuadamente la diferencia en el riesgo de lavado de dinero en cada país. Una mejor medida del riesgo real es el número de ROS presentados por las sujetos obligados. Y aquí el resultado es un poco más sorprendente (véase la Tabla 5). Uruguay tiene uno de los índices más bajos de ROS en relación con cada funcionario.

Tabla 5: Reportes de operaciones sospechosas (ROS) por año por funcionario

Conclusiones

A partir de estos resultados, se podría concluir que, en términos de flujo de trabajo y riesgo real, la UIAF cuenta con recursos más adecuados que los de países vecinos con una cantidad  de funcionarios  mucho mayor, como Argentina y Brasil. De hecho, a pesar de contar con aproximadamente seis veces más personal, la UIF de Brasil parece estar bastante desbordada por el enorme volumen de ROS que debe procesar.

Este resultado debe considerarse en el contexto del número históricamente bajo, aunque en aumento, de ROS generados en Uruguay, algo que ha sido señalado por el GAFI en su más reciente informe de evaluación mutua.

Existen dos perspectivas contrastantes sobre este tema. Si nos interesa comprender los resultados insatisfactorios recientes —por qué el sistema actual ha dado lugar a relativamente pocas condenas significativas por lavado de dinero—, es posible que el problema no sea la falta de recursos de la UIAF en sí misma. Quizás debamos buscar en otros eslabones de la cadena de transmisión de información contra el lavado de dinero, por ejemplo, la calidad y el volumen de la información contenida en los ROS o la capacidad de las autoridades judiciales para asimilar y actuar en función de dicha información. Por otro lado, si consideramos si la UIAF cuenta con los recursos adecuados para manejar un sistema que genera los grandes volúmenes de inteligencia financiera que observamos en otros países de América del Sur, la respuesta es claramente «no».

También podemos situar esto en un contexto global. Un informe reciente de Transparencia Internacional que analizó la estructura y el desempeño de 20 UIF de todo el mundo muestra  que, tanto en términos absolutos como relativos, los países latinoamericanos (con la excepción de Brasil) presentan niveles bastante bajos de presentación de ROS. Así que, en este sentido, Uruguay se queda rezagado a nivel regional en una de las regiones con peor desempeño del mundo. Eso podría ser un indicador de la magnitud del desafío general.

Por supuesto, el número de funcionarios  es una medida aproximada para determinar si una organización está a la altura de su propósito. No hemos analizado el tamaño de los presupuestos, las competencias del personal ni la tecnología de que disponen, entre otros factores que son más difíciles de cuantificar y comparar. Sin embargo, esperamos que este análisis aporte algunos matices al debate sobre los recursos de que dispone la UIAF y su contribución al desafío general de prevenir el lavado de dinero en Uruguay.