Generalidades de la Ley Nacional de Extinción de Dominio (LNED)

Esta figura permite al Estado, a través del ministerio público, privar de sus propiedades a cualquier persona cuyos bienes estén relacionados, a juicio o razones de este último (en muchos casos peligrosamente subjetivas) como encargado de promover la acción de extinción de dominio, por los hechos ilícitos que la ley señala, sin que medie pago, indemnización o retribución alguna por esos bienes, como sí sucede en el caso de figuras jurídicas como la expropiación, lo anterior a través de un procedimiento jurisdiccional que conocerá un juez de naturaleza civil, la cual será autónoma a la vía penal que se siga a las personas imputadas por el delito en particular, sin que se extinga con la muerte de la persona que esté sujeta a investigación o al procedimiento penal, sus consecuencias subsisten contra los herederos o causahabientes de los bienes objeto de la acción.

Estas acciones no darán lugar a la condena de gastos y costos que origine el juicio y cada parte será responsable de las diligencias que promueva con independencia del resultado del juicio.

Resulta interesante que el legislador tajantemente sostenga que la acción de extinción de dominio es imprescriptible en el caso de Bienes que sean de origen ilícito y para los Bienes de destinación ilícita, la acción prescribirá en veinte años, contados a partir de que el bien se haya destinado a realizar hechos ilícitos.

Por otra parte, las facultades del Ministerio Público para demandar la extinción de dominio, caducan en el plazo de diez años, sin embargo lo llamativo es que el plazo se cuenta a partir del día siguiente a aquél en que el Ministerio Público a cargo de un procedimiento penal, informe a la unidad administrativa de la Fiscalía responsable de ejercer la acción de extinción de dominio, de la existencia de Bienes susceptibles de la aplicación, es decir el plazo de la caducidad puede ser manipulable pues el encargado de emitir esos oficios o memorandos informativos es la misma autoridad, con lo cual bastaría que se cambien las fechas de emisión y recepción del oficio o memorando para que no se logre configurar la caducidad con el notorio estado de incertidumbre para los gobernados.

La administración, transferencia, venta, asignación, destino de los bienes y los recursos que se obtengan se encomienda a una instancia en su estructura colegiada denominada “Gabinete Social de la Presidencia de la República”, presidido por el presidente de la República.

En estos procedimientos se debe garantizar el acceso a los medios de defensa para demostrar la procedencia legítima del bien a todas aquellas personas afectadas por el ejercicio de esta acción, en estos procedimientos tiene fundamental relevancia y trascendencia el respeto al principio de buena fe y la protección a la dignidad de las personas.

La figura de la extinción de dominio tiene su fuente en el artículo 221 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(CPEUM), se introdujo con la reforma del 18 de junio de 2008,2 desde su incorporación en este numeral ha sufrido dos modificaciones, la última el 14 de marzo de 2019,3 con un segundo párrafo y se adicionan un tercer, cuarto y quinto párrafos, asimismo se modificó el artículo 73, fracción XXX donde se otorga la facultad al Congreso para expedir la legislación en materia sobre extinción de dominio en los términos del artículo 22 de la Constitución.

En la parte que interesa el artículo 22 vigente, establece lo siguiente:

“No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia.

Párrafo reformado DOF 27-05-2015, 14-03-2019

La acción de extinción de dominio se ejercitará por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal. Las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno le prestarán auxilio en el cumplimiento de esta función. La ley establecerá los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, para que la autoridad lleve a cabo su disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización, atendiendo al interés público, y defina con criterios de oportunidad el destino y, en su caso, la destrucción de los mismos.

Párrafo adicionado DOF 14-03-2019

Será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.

Párrafo adicionado DOF 14-03-2019

A toda persona que se considere afectada, se le deberá garantizar el acceso a los medios de defensa adecuados para demostrar la procedencia legítima del bien sujeto al procedimiento”.

En el artículo segundo transitorio de la última reforma referida se estableció que el Congreso de la Unión expedirá la legislación nacional de extinción de dominio. En dicho contexto esta Ley se publicó el pasado 9 de agosto de 2019 en el Diario Oficial de la Federación (DOF) e inició su vigencia al día siguiente, esto es, el 10 de agosto.

PRINCIPALES SUJETOS QUE INTERVIENEN

1. Parte Actora: El Ministerio Público (Federal o de las Entidades Federativas) que ejercite la acción de extinción de dominio. La organización, funcionamiento, obligaciones y facultades de la Unidad Especializada en materia de Extinción de Dominio encargada de investigar, preparar y ejercer la acción de extinción de dominio e intervenir en el procedimiento jurisdiccional se encuentra en el ACUERDO A/016/19 de la Fiscalía General de la República publicado el 1 de octubre de 2019 en el D.O.F.
2. Parte Demandada: Aquella o aquellas personas físicas o jurídicas titulares de los Bienes objeto de extinción de dominio.
3. Persona Afectada:Cualquier persona física o jurídica que alegue una vulneración a su derecho en relación con el bien objeto del procedimiento de extinción de dominio.
4. Víctima u Ofendido: El titular del bien jurídico lesionado o puesto en peligro con la ejecución del Hecho Ilícito que fue sustento para el ejercicio de la acción de extinción de dominio, o bien, la persona que haya sufrido algún daño directo o menoscabo económico, físico, mental, emocional o, en general, cualquier puesta en peligro o lesión a sus bienes jurídicos o derechos, como consecuencia de los casos señalados en esta Ley.
5. Juez: La persona titular del órgano judicial competente 5 para conocer de acciones de extinción de dominio de la Federación o de las Entidades Federativas.
6. Gabinete Social de la Presidencia de la República: Es la instancia colegiada de formulación y coordinación del destino de los Bienes afectos a extinción de dominio en el fuero federal del producto de la enajenación, o bien, de su Monetización.

¿SOBRE QUÉ BIENES APLICA?

Como se reseñó, la extinción de dominio es la pérdida de los derechos que tenga una persona en relación con los Bienes (Artículo 3) de carácter patrimonial cuya Legítima Procedencia no pueda acreditarse, que sean instrumento, objeto o producto (Artículo 7) de hechos ilícitos (Artículo 1 fracción V), declarada por sentencia de la autoridad judicial, sin contraprestación, ni compensación alguna para su propietario o para quien se ostente o comporte como tal, ni para quien, por cualquier circunstancia, posea o detente los citados Bienes.

Se entiende por Bienes que sean instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos, sin perjuicio del lugar de su realización,7 tales como:

1. Bienes que provengan de la transformación o conversión, parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u objeto material de hechos ilícitos (descritos en el artículo 22 CPEUM).
2. Bienes de procedencia lícita utilizados para ocultar otros Bienes de origen ilícito, o mezclados material o jurídicamente con Bienes de ilícita procedencia.
3. Bienes respecto de los cuales el titular del bien no acredite la procedencia lícita de éstos.
4. Bienes de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los Bienes descritos en las fracciones anteriores, cuando no sea posible su localización, identificación, incautación, aseguramiento o aprehensión material.
5. Bienes utilizados para la comisión de hechos ilícitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad por cualquier medio o tampoco hizo algo para impedirlo.
6. Bienes que constituyan ingresos, rentas, productos, rendimientos, frutos, accesorios, ganancias y otros beneficios derivados de los Bienes a que se refieren las fracciones anteriores.

Importa resaltar que los derechos de posesión sobre Bienes del régimen ejidal o comunal, podrán ser objeto de extinción de dominio.

Son hechos susceptibles de la extinción de dominio:

• Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada. Los contemplados en el Título Primero, Disposiciones Generales, Capítulo Único, Naturaleza, Objeto y Aplicación de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada en el artículo 2.
• Secuestro. Los contemplados en la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su Capítulo II, De los Delitos en Materia de Secuestro.
• Delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos. Los contemplados en la Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos, en el Título Segundo, De los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos, Petrolíferos o Petroquímicos y demás Activos.
• Delitos contra la salud. Los contemplados en la Ley General de Salud en el Titulo Décimo Octavo, Medidas de Seguridad, Sanciones y Delitos, Capítulo VII. Los contemplados en el Código Penal Federal, en los artículos del Título Séptimo, Delitos contra la Salud, Capítulo I, con excepción del artículo 199.
• Trata de personas. Los contemplados en la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos en su Título Segundo, De los Delitos en Materia de Trata de Personas, Capítulos I, II y III. Los contemplados en el Código Penal Federal, en su artículo 205 Bis.
• Delitos por hechos de corrupción. Los contemplados en el Título Décimo, Delitos por hechos de corrupción, Capítulo I del Código Penal Federal.
• Encubrimiento. Los contemplados en el artículo 400, del Código Penal Federal.
• Delitos cometidos por servidores públicos. Los contemplados en el Título Décimo, Delitos por hechos de corrupción, Capítulo II, Ejercicio ilícito de servicio público y el Título Decimoprimero, Delitos cometidos contra la administración de justicia, del Código Penal Federal.
• Robo de vehículos. Los contemplados en el Código Penal Federal, en su artículo 376 bis.
• Recursos de procedencia ilícita. Los contemplados en los artículos 400 Bis y 400 Bis 1, del Código Penal Federal.
• Extorsión. Los contemplados en el Código Penal Federal, en el artículo 390 y sus equivalentes en los códigos penales o leyes especiales de las Entidades Federativas.

II. PROCEDIMIENTO DE LA ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO

Se ejercitará por el ministerio Público de la Federación o de las Entidades Federativas a través de un proceso jurisdiccional de naturaleza civil de carácter patrimonial y con prevalencia a la oralidad, mediante una vía especial, será autónomo, distinto e independiente de aquél o aquellos de materia penal de los cuales se haya obtenido la información relativa a los hechos que sustentan la acción o de cualquier otro que se haya iniciado con anterioridad o simultáneamente, y procederá sobre los Bienes descritos en el artículo 7 citados, independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya adquirido.9

Son elementos de la acción: 

1. La existencia de un Hecho Ilícito.
2. La existencia de algún bien de origen o destinación ilícita.
3. El nexo causal de los dos elementos anteriores.
4. El conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular, del destino del bien al Hecho Ilícito, o de que sea producto del ilícito. Este elemento no se tendrá por cumplido cuando se acredite que el titular estaba impedido para conocerlo.

La Corte ha señalado que debe partirse de que el ejercicio de la acción de extinción de dominio impone a la actora la obligación de aportar al juicio elementos suficientes para acreditar:

• Que sucedió el hecho que se adecúa a la descripción legal de los delitos de delincuencia organizada, contra la salud, secuestro, robo de vehículos o trata de personas, contenidos en la legislación penal que sea aplicable para juzgar el delito que corresponda.
• Que los bienes objeto del juicio son instrumento, objeto o producto de los delitos enumerados en el inciso anterior.
• Que el dueño tuvo conocimiento de lo anterior.

Se establece que el procedimiento constará de dos etapas:

1. Una preparatoria, que estará a cargo del Ministerio Público para la investigación y acreditación de los elementos de la acción.
2. Una Judicial, que comprende las fases de admisión, notificación, contestación de la demanda, audiencia inicial, audiencia principal, recursos y ejecución de la sentencia.

Una vez que el Ministerio Público presente la demanda con los requisitos que prevé la normatividad, el juez la admitirá y ordenará que dentro de los cinco días siguientes se notifique al demandado.

El demandado contará con 15 días hábiles contados a partir de que surta efecto la notificación para contestar la demanda. Se adicionará un día para contestar la demanda por cada 500 fojas de expediente que se notifique, sin exceder de 20 días.

No obstante la naturaleza autónoma, se autoriza la aplicación supletoria de otras disposiciones:

1. Respecto al procedimiento, la legislación procesal aplicable en materia civil federal y a falta o insuficiencia de ésta, la legislación civil aplicable en el fuero común, del lugar de ubicación del inmueble.
2. En lo relativo a la administración, enajenación y destino de los Bienes, se aplicará la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público o las respectivas de las Entidades Federativas.
3. En relación a la regulación de Bienes, y cualquier otra figura propia del Derecho Civil, se estará a lo previsto en el Código Civil Federal o en el Código Civil de la Entidad Federativa que corresponda, según sea el fuero del Juez que conozca del asunto.
4. En la preparación del ejercicio de la acción de extinción de dominio, en aquellas actuaciones a cargo del Ministerio Público, a lo previsto en el Código Nacional de Procedimientos Penales.

¿QUÉ DERECHOS ME GARANTIZA ESTA LEY? 

1. Contar con asesoría jurídica profesional a través de profesionistas particulares o a cargo del Instituto Federal de la Defensoría Pública o su similar de las Entidades Federativas, respectivamente.
2. Conocer inmediatamente después de ejecutada, los hechos y fundamentos de la medida cautelar que se decrete antes de iniciado el proceso judicial de extinción de dominio y a manifestarse respecto de la solicitud de tales medidas cuando aquellas hayan sido solicitadas durante éste.
3. Conocer los hechos y fundamentos que sustentan la acción, así como los medios de prueba presentados por el Ministerio Público.
4. Dar contestación a la demanda, asumiendo las actitudes procesales que considere prudente.
5. Oponer las excepciones y defensas que considere pertinentes.
6. Renunciar a la controversia, allanarse a las pretensiones del Ministerio Público y solicitar anticipadamente la sentencia definitiva que decrete la extinción de dominio.
7. Ofrecer medios de prueba y controvertir aquellos ofrecidos por el Ministerio Público o por cualquier Persona Afectada legitimada para comparecer al proceso, y participar en su desahogo.
8. Formular alegatos.
9. Los demás que la Constitución o esta Ley les otorguen como la presunción de Buena Fe prevista el artículo 15.

Si bien el artículo 15 señala que se presumirá la Buena Fe en la adquisición y destino de los Bienes, arroja una carga difícil de acreditar o probar paras los demandados o afectados, ya que para gozar de esta presunción se exige que acrediten suficientemente diversas circunstancias, escenario en el cual aquellas personas que permiten el uso o goce temporal de bienes muebles e inmuebles, otorgan créditos para adquirir bienes o servicios necesitarán implementar o desarrollar medidas preventivas y estrictas para identificar a los sujetos a los que se los otorga controlar y vigilar el uso de esos bienes a efecto de contar con material probatorio previo que pueda ofrecerse ante una eventual acción que se ejecute con las personas o los bienes.

Sobre este aspecto importa recordar que es ampliamente reconocido que la buena fe se presume y la mala fe es la que debe ser objeto de prueba, sin embargo pareciera que esta fórmula se modifica o al menos se matiza en relación a la acción de extinción de dominio, pues se exige probar esa buena fe.

Continuando sobre este tópico, la Corte14 se ha pronunciado y reconocido que acreditar la buena fe a falta de indicios o elementos de prueba que demuestren la mala fe del afectado, se torna prácticamente imposible en los casos cuando hay un afectado que aduce ser de buena fe, y cuando la acción se ejerce por el uso que se les da a esos bienes, por lo que se requiere necesariamente que la parte actora aporte datos que, de forma razonable, permitan considerar la mala fe del afectado, o los indicios que tuvo o debió haber tenido conocimiento de los hechos delictivos, ya que sólo dando al afectado la posibilidad de desvirtuar dichos datos o elementos puede demostrar que su actuación es de buena fe.

Aspecto sobre el cual en caso de ser demandado o afectado deberá ponerse especial atención para contestar la demanda, identificar, ofrecer las pruebas pertinentes que desvirtúen esos datos o elementos que aporte el ministerio público.

Enfatiza la Corte que la norma no debe interpretarse en el sentido de que la carga probatoria corresponde en su totalidad al afectado de buena fe, pues ello no lleva a un equilibrio entre la acción de extinción de dominio y las garantías constitucionales.