Transparencia y eficiencia en los trámites: el papel del compliance en la mejora de la competitividad

Uno de los constantes y más grandes dilemas que enfrentan los países al diseñar sus estrategias de competitividad, es el de burocracia versus competitividad, es decir, tramitología y costos excesivos, procesos largos y engorrosos, e incluso, alguna legislación dispersa y obsoleta; aspectos que restan competitividad a los países y generan un clima de negocios adverso y poco atractivo para invertir.

Los trámites engorrosos son un desincentivo para el desarrollo de un país, ya que, por una parte, aumentan los costos de los negocios, lo cual reduce la competitividad; y, por otra parte, pueden incluso llegar a fomentar la corrupción al inducir el pago de sobornos para facilitar la obtención de permisos o licencias.

En los tiempos que corren, todos saben que restablecer la confianza en las instituciones está en el centro de la agenda política de los gobiernos de América Latina. Más del 80% de los ciudadanos de la región cree que sus funcionarios electos son corruptos. A medida que la población de la región se vuelve cada vez más urbanizada, más conectada y más de clase media, el nivel de tolerancia hacia los “viejos métodos” de hacer política y negocios va desapareciendo. En tal sentido, en medio de este clamor popular, los gobiernos de la región han adoptado medidas concretas. En el 2018, durante la Cumbre de las Américas se asumió el Compromiso de Lima, que consiste en 57 medidas específicas para disminuir la corrupción, fortalecer la gobernanza democrática y consolidar el Estado de Derecho en nuestra región. Al mismo tiempo, los principales actores del sector privado de la región se reunieron en la Tercera Cumbre Empresarial de las Américas y formularon una Acción para el crecimiento con el fin de fortalecer las asociaciones público-privadas en materia de transparencia e integridad.

En El Salvador, previo a la entrada en vigencia de la Ley de Mejora Regulatoria (2019), en el levantamiento de información del “Proyecto Simplificación y Registro de Trámites”, se determinó que solo en el Órgano Ejecutivo existían 1,438 trámites y servicios (OMR, 2018). De igual manera, se logró calcular, tras analizar 835 de los trámites existentes, que estos generaban un costo económico social de US$ 409.9 millones en cargas administrativas para 2016, lo que equivalía a un 1.7% del PIB (OMR, 2018), reflejando así la imperante necesidad de promover los planes de mejora regulatoria y simplificación administrativa.

En dicho informe, también se señaló que, si bien las leyes y las instituciones son importantes, se requiere de un tercer elemento clave: contar con servidores públicos con ética e integridad, comprometidos con la ciudadanía, con aptitudes y competencias adecuadas y una visión a largo plazo en la implementación de políticas públicas. Se necesitan funcionarios públicos dispuestos a emplear prácticas que aporten nuevas habilidades técnicas a las instituciones públicas, es decir se requiere un enfoque integral con una visión de largo plazo.

Naturaleza de la corrupción en los trámites administrativos.

En principio, los trámites administrativos son instituciones, ya que se refieren a reglas que enmarcan las actividades que el Estado considera necesario regular, de acuerdo con las percepciones de sus organizaciones, que generalmente son negociadas con las de la sociedad.

La corrupción es resultado de la forma en que es diseñada la relación entre las organizaciones del Estado y los espacios de incertidumbre que los actores que implementan obtienen a partir del propio diseño de las reglas, tanto del trámite como del proceso de implementación.

En este marco de reglas, lo que potencializa las acciones corruptas es el grado de control y manipulación de la información que los miembros de las organizaciones que implementan pueden lograr, y el grado de incertidumbre que para el regulado representa el trámite asociado al costo adicional de la propia regulación. (3)

El oportunismo que caracteriza a la corrupción se desprende de la naturaleza de la relación entre los participantes del acto corrupto. De las diversas definiciones de corrupción, la perspectiva de mercado resulta la más operativa (Lee, 1981, pp. 2-4); en ésta la corrupción supone un análisis costo-beneficio: el funcionario determina el precio de su servicio con base en la demanda, es decir, si hay gran demanda por transgredir la norma, el precio de la transgresión podría ser más alto que el costo que tendría que pagar el funcionario por ella, la sanción (Mosqueira, 1995, p. 107). Si el cumplimiento de la norma es costoso, el funcionario puede ejercer su discrecionalidad de manera arbitraria, aplicando la norma a unos y a otros no (Mosqueira, 1995, p. 123).

Definida, por tanto, la corrupción corno el intercambio de la disminución de un costo, real o artificialmente creado, en la que intermedia el soborno (Vértiz, 1999, p. 19), el análisis de la corrupción debe centrarse en los costos y beneficios de los participantes que hacen posible la existencia de este mercado. Con una perspectiva así, se deben entender las estrategias de los participantes, las evaluaciones que realizan a cada acto (corruptos o no), como alternativas de acción, y en la comprensión de los incentivos que tienen para participar en un mercado de este tipo, la estrategia para su abatimiento será modificar los costos y beneficios de cada acción en la búsqueda por reorientar sus estrategias y evitar que se incurra en actos corruptos.

Además, la corrupción es también una cuestión de grado; puede ser referida para una transacción aislada entre dos individuos, o ser más organizada (López, 1998, pp. 169-184) y participar, en complicidad, un amplio número de actores en una serie de intercambios de espacios de discrecionalidad por sobornos. En este último caso, el análisis debe centrarse en la estrategia conjunta que el grupo de funcionarios lleva a cabo para obtener el beneficio del soborno, agregando las estrategias que particularmente realizan entre ellos para fortalecer su coalición y las que pueden realizar para afectar la estrategia del contrario de tal forma que lo orienten hacia el resultado que más les beneficie.

Sobornos administrativos: la corrupción silenciosa

Si bien los denominados “grandes escándalos de corrupción” ocupan la mayoría de los titulares, la burocracia en el sector público es un problema silencioso, pero de grandes implicaciones. Los procedimientos engorrosos crean un espacio discrecional para que algunos funcionarios públicos sin escrúpulos acepten sobornos a cambio de acelerar procesos administrativos rutinarios. Según Transparencia Internacional, casi un tercio de los latinoamericanos que utilizaron algún servicio público básico en 2017 –escuelas, hospitales, documentos de identidad, servicios públicos, policía y tribunales– pagó sobornos administrativos para completar la transacción.

Los costos de la burocracia son particularmente gravosos en nuestra región, que ha sido testigo de una desaceleración económica y actualmente se encuentra sometida a cierta presión fiscal. La burocracia dificulta los trámites a los propietarios de negocios para registrar sus empresas, obtener permisos de construcción y pagar impuestos. Según el Foro Económico Mundial, junto con la corrupción, la burocracia es el mayor problema para los empresarios cuando se trata de hacer negocios. En este contexto, los sobornos administrativos aparecen como un mal remedio.

Los sobornos administrativos para acelerar los procedimientos constituyen un impuesto oculto especialmente dañino para los pobres. Por ejemplo, en México, mientras que en 2010 los hogares con un ingreso promedio gastaban el 14% en sobornos administrativos, la cifra ascendía a un 33% para los hogares con un ingreso mínimo, según Transparencia Mexicana. (2)

Para analizar las causas del laberinto burocrático, el Banco Interamericano de Desarrollo llevó a cabo una encuesta en 18 países de América Latina, sobre los trámites burocráticos identificando tres grandes causas:

Los trámites burocráticos han proliferado a un ritmo asombroso. En promedio, un ciudadano típico de América Latina lleva a cabo cinco servicios transaccionales al año y dedica un promedio de 5,4 horas a cada uno. Sin embargo, hay diferencias importantes entre los países, en términos del tiempo promedio destinado a cada procedimiento.
Los procedimientos burocráticos son demasiado complejos. La mayoría de los procedimientos requiere más de una interacción con el organismo público responsable. De hecho, la complejidad regulatoria en la región tiene una puntuación de 3,5 en una escala de 0 a 5, en comparación con un 1,9 en los países de la OCDE. Tan solo hay un puñado de procedimientos a los que se puede tener acceso y realizar en línea.

Cumplir con los procedimientos burocráticos es caro. Por ejemplo, a las pequeñas empresas cumplir con las obligaciones tributarias les cuesta el 7,6% de los ingresos de sus ventas. El costo para los ciudadanos es incluso mayor como porcentaje del ingreso.

Desregulación y digitalización.

Con cifras que hablan tan elocuentemente de la relación entre burocracia y corrupción, no es de extrañar que la desregulación y la transformación digital son parte de la agenda política de la región. Hay tres corrientes de la reforma que son particularmente cruciales: digitalización, simplificación e innovación.

• Digitalización: El primer paso para reducir la burocracia estatal es poner fin a los trámites y los procesos manuales. Numerosos países están promoviendo el gobierno electrónico a través de portales de servicios informáticos integrados como México, Chile, Uruguay y Perú. Con su iniciativa Un Chile sin papeleos, Chile se ha comprometido a ofrecer los procedimientos administrativos a través de telefonía celular para 2025. Desde 2007 Uruguay cuenta con un organismo regulatorio para impulsar la transformación digital y desde este año forma parte de Digital 7, un grupo selecto de países avanzados en materia de gobierno digital.
• Simplificación: Digitalizar el sector público no es suficiente; también hay que simplificarlo.
• Innovación: Varios países de la región están recurriendo a innovaciones tecnológicas como la minería de datos y la analítica avanzada para rediseñar procedimientos administrativos. Numerosas administraciones nacionales y municipales también están creando laboratorios de innovación que utilizan inteligencia abierta y de macrodatos (big data) para mejorar los servicios públicos.

Estrategias para eliminar la corrupción.

En América Latina el desmantelamiento del laberinto burocrático es una tarea urgente para mejorar la competitividad económica y, lo que es aún más importante, reestablecer la confianza en las instituciones. Los sobornos administrativos pueden ser una forma silenciosa de corrupción, pero paradójicamente es de lo que habla todo el mundo.

Remover de sus cargos a aquellos funcionarios que presenten una alta potencialidad de pertenecer a la parte corrupta. El servicio civil de carrera debe ser un sistema que comprenda como mínimo mecanismos de selección, de ingreso, de evaluación, de estímulos y sanciones, y de separación.
Control por comportamiento, resulta eficaz y complementario al anterior como mecanismo anticorrupción, cuando se sustenta también en sanciones importantes como la separación. Se trata de establecer procedimientos que orienten la acción de los individuos hacia el reporte de irregularidades, responsabilizando a los agentes no sólo por la irregularidad cometida sino también por no reportarla.

De cualquier forma, lo que es claro es que toda estrategia de acción debe contener: 1) una estrategia que modifique la estructura de costos del ciudadano para reorientar su acción hacia la no corrupción; 2) una estrategia de cambio en la estructura organizacional para modificar las relaciones contractuales; 3) una estrategia que mantenga incentivos permanentes a la no corrupción y desincentivos permanentes a la corrupción.

Este artículo fue elaborado por el Ing. José Antonio Llovet Guevara miembro activo para la World Compliance Association (WCA) Capítulo El Salvadro, con el propósito de analizar la relación entre la facilitación de trámites, la competitividad y el compliance.

Referencias bibliográficas

• FUSADES. Facilitación de trámites: un camino a la competitividad. No. 213. Departamento de Estudios Legales, Antiguo Cuscatlán. Noviembre 2022
• Here’s How to Exit Latin America’s Maze of Corruption. Carlos Santiso y Benjamin Roseth. Revista Americas Quarterly. Septiembre 4, 2018.
  El combate a la corrupción en los trámites administrativos. Una aproximación teórica. Miguel Angel Vértiz Galván. Gestión y Política Pública, vol. IX, núm. 2, segundo semestre de 2000.
• Lee, Rance P. L. (1981), Corruption and Its Control in Hong Kong, Hong Kong, The Chinese University Press.
  Mosqueira Medina, Edgardo (1995), El rol de las instituciones en la lucha contra la corrupción, Contribuciones, vol. 48, núm. 4, octubre-diciembre, pp. 105-125.
• Vértiz Galván, Miguel Ángel (1999), La corrupción en los trámites administrativos. Cómo entenderla y cómo abatirla, tesis de maestría, México, Departamento de Administración Pública, CIDE.