La agenda legislativa pendiente de España como elemento clave en la lucha contra la corrupción

Autora: Daiana Bouzo, Coordinadora de Integridad y Transparencia en Sector Público de Transparency International España (TI-E)

Fuente: Noticias Jurídicas

Dos años después de la pandemia de COVID-19, Europa sigue utilizando la crisis como excusa para el estancamiento de los esfuerzos de lucha contra la corrupción. La rendición de cuentas y la transparencia también se están descuidando. España se suma a este retroceso regional, y a la falta de medidas y políticas públicas anticorrupción al no presentar avances significativos en los últimos años.

Según el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 2021, España bajó un punto en relación con el año pasado, obteniendo en esta ocasión una puntuación de 61/100. Con esta calificación, ocupa actualmente la posición 34/180 del ranking global, lo que supone un descenso de dos puestos[1] con respecto al IPC 2020.

A los fines de entender por qué España no ha avanzado en estos últimos años en materia de lucha contra la corrupción, uno de los aspectos claves a tener en cuenta es que existen una serie de reformas legislativas aún pendientes en materia de integridad, transparencia, anticorrupción y buen gobierno, entre las que se encuentra, por ejemplo, la reforma de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Esta Ley presenta deficiencias y aspectos claves que han sido identificados por los/as expertos/as desde que se publicó, y su reforma resulta imperiosamente necesaria para avanzar en esta materia.

Otra de las asignaturas pendientes es la regulación adecuada de los grupos de presión o Lobby, y la creación de un registro de lobbies único y obligatorio. En este sentido, existe actualmente un vacío normativo en el ordenamiento jurídico español que ha sido puesto de relieve por organismos internacionales y por la sociedad civil[2]. En esta misma línea, también se encuentra pendiente la modificación de la ley de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas que pretende establecer un nuevo sistema de prevención de conflictos de intereses más completo y acorde con las Administraciones Públicas actuales[3].

Otra de las reformas claves es la que concierne a la transposición de la Directiva (UE) 2019/1937, de 23 de octubre de 2019 relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del derecho de la UE (más conocida como Whistleblowing) al ordenamiento jurídico español. En este sentido, resulta imperioso y fundamental aprobar de manera horizontal un marco jurídico uniforme que garantice la protección de las personas que faciliten información para la detección de infracciones legales en el seno de una organización, ya sea pública o privada, y contribuir de ese modo a una mejor implementación de la Ley. En este sentido, cabe destacar que los dos países que han adelantado a España en el IPC 2021 (Lituania y Portugal) ya han transpuesto esta Directiva[4], lo cual da cuenta de la importancia de que España avance en esta materia si quiere mejorar su puntuación de cara al próximo IPC[5].

Por último, la creación del Registro de Titulares Reales y el desarrollo de normativa adecuada en relación a la transparencia de los titulares reales es otra de las asignaturas pendientes de España, al mismo tiempo que lo son la atención a las demandas del GRECO en relación a la mejora de nuestra transparencia (sobre todo en relación a los formatos y a la interoperabilidad)[6], y el cumplimiento de los demás compromisos asumidos por las Administraciones Públicas en el marco del IV Plan de Gobierno Abierto[7].

Estas deficiencias, obstáculos y/o vacíos normativos hacen que España no cuente actualmente con un marco jurídico sólido de cara a la prevención de la corrupción y fortalecimiento de la integridad y transparencia. Ante este escenario y sin perjuicio de los avances que pueden reclamarse y eventualmente suscitarse también desde un enfoque penal de la corrupción[8], la prevención es, sin duda, la estrategia más eficaz en la lucha contra la corrupción. En este sentido, la agenda legislativa pendiente en materia de integridad, transparencia y anticorrupción y el desarrollo de políticas públicas preventivas para fortalecer la transparencia, la rendición de cuentas y el acceso a la información pública constituyen, desde luego, elementos claves para el progreso de España en esta materia.

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1. En esta edición nos adelanta Lituania y Portugal, con lo cual, bajamos dos posiciones también a nivel de la UE, pasando de la posición 12/27 a 14/27.

2. En este sentido cabe señalar que, en su último Informe de Cumplimiento de España, el GRECO señaló que “espera nuevos avances en este ámbito, mediante una regulación específica sobre las actividades de los grupos de interés, y espera con interés su adopción, ya que ayudará a definir ambos lados de la ecuación y aclarar cuestiones no resueltas, pero de gran actualidad (por ejemplo, períodos de incompatibilidad, registro de grupos de interés, etc.)”, refiriéndose específicamente a la recomendación relativa a la introducción de normas sobre cómo deben relacionarse los parlamentarios con los grupos de interés y con otras terceras partes que traten de influir en el proceso legislativo. Asimismo también el GRECO puso de manifiesto que “Todavía es necesario elaborar una reglamentación específica sobre los grupos de interés”. Conf. GRECO (2021). Segundo Informe de Cumplimiento de España, Cuarta Ronda de Evaluación, Prevención de la corrupción con respecto a los parlamentarios, jueces y fiscales, aprobado por el GRECO en su 87ª reunión plenaria Estrasburgo, 22 a 25 de marzo de 2021, p. 5 y 16 respectivamente. (https://rm.coe.int/cuarta-ronda-de-evaluacion-prevencion-de-la-corrupcion-con-respecto-a- /1680a3fd52)

3. En relación con ello, cabe aclarar que si bien actualmente existe un proyecto normativo en curso, aún está pendiente de aprobación.

4. A los fines de ampliar información sobre el estado de la transposición de la Directiva, véase: https://www.transparency.org/en/blog/are-eu-countries-taking-whistleblower-protection-seriously

5. En este sentido, la protección legal de denunciantes es uno de los aspectos que mide el IPC. Así, resulta oportuno también señalar que el IPC mide solamente la corrupción en el ámbito público, y en particular mide los siguientes aspectos: soborno, desvío de fondos públicos (malversación), preponderancia de funcionarios públicos que utilizan la función pública para el provecho personal, funcionamiento de las instituciones públicas para prevenir la corrupción y hacer cumplir las normas, la existencia de exceso de burocratización que permitan incrementar las oportunidades de corrupción, formas de acceso a la función pública y existencia de nepotismo, enjuiciamiento efectivo de funcionarios, protección legal de denunciantes, periodistas e investigadores, captura del Estado por intereses privados y acceso de la sociedad civil a la información sobre asuntos públicos. Para mayor información sobre la metodología y las fuentes del IPC, véase: https://transparencia.org.es/wp-content/uploads/2022/01/CPI2021-Technical-Methodology-ES.pdf, https://transparencia.org.es/wp-content/uploads/2022/01/CPI-2021-Source-Description-ES-2.pdf https://transparencia.org.es/wp-content/uploads/2022/01/CPI-2021-Short-Methodology-ES.pdf

6. En cuanto a la mejora de la transparencia, cabe señalar que ésta es una cuestión crucial en España tano en el ámbito público como en el ámbito privado. En este sentido, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) ha señalado en relación con la evaluación que llevó a cabo del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y de la gestión de las solicitudes de acceso a la información pública correspondientes a diferentes entidades que a lo largo de 2020 han percibido subvenciones y/o ayudas públicas, que “En promedio la proporción de informaciones obligatorias que se publican no alcanza el 40%, aunque existen diferencias entre bloques de información y una gran variabilidad entre las entidades evaluadas” (p. 18) y que “Poco más de la mitad de las entidades evaluadas cuenta con un portal de transparencia que en 82% de los casos se encuentra ubicado en un lugar visible de su web institucional” (p. 17). Conf. CTBG (2021). Informe de evaluación sobre el cumplimiento de la LTAIBG por parte de las entidades integrantes de las entidades perceptoras de subvenciones y ayudas públicas en 2020. Evaluaciones 2021 ( https://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/Actividad/Evaluaciones/2021/Entidades_subvencionadas.html)

7. Para más información sobre los compromisos asumidos por España en el marco del IV Plan de Gobierno Abierto (2020- 2024), véase https://transparencia.gob.es/transparencia/dam/jcr:d306cd62-cc0f-40a1-9be8- fe24eeeee10d/IVPlanGobiernoAbierto-ES_2020-2024.pdf

8. En relación con las reformas penales pendientes, cabe señalar que se ha puesto de resalto que si bien el Código Penal español “contiene un catálogo de delitos suficiente para hacer frente a la delincuencia organizada, a la económica y, desde luego, a la corrupción y las penas previstas son, en términos generales, adecuadas (...), el delito de enriquecimiento ilícito, cuya tipificación se viene defendiendo en las memorias de la Fiscalía Anticorrupción de 2017 a 2019, vendría a cubrir el principal vacío que subsiste en esta materia”. Conf. Memoria de la Fiscalía General del Estado, 2021, p. 726 (https://www.fiscal.es/memorias/memoria2021/FISCALIA_SITE/index.html