Tanto las leyes vigentes como las que se encuentran en fase de aprobación regulan prácticamente los mismos aspectos, con diferencias mínimas entre ellas. Se trata de normas dirigidas por lo general al personal laboral de la administración pública, aunque en algunos casos permiten la realización de denuncias por parte de particulares, debiendo dichas denuncias referirse al sector público.
Así como la previsión de una sanción puede limitar la realización de denuncias, el mismo efecto puede causar la imposición de requisitos estrictos para su admisión. Es el caso de la Proposición de Ley Integral de Lucha contra la corrupción y Protección de Denunciantes, que exige al denunciante la sustentación de su denuncia en documentos o hechos contrastados como condición previa para su admisión. Dicha condición puede llegar a afectar la viabilidad de la denuncias, ya que en muchas ocasiones los indicios de delito pueden surgir de presunciones que requieren de investigación para su determinación, resultando por tanto imposibles de sostener mediante documentos o informaciones comprobadas. Sería por tanto aconsejable que los sistemas de protección de denunciantes no impongan condicionantes estrictos que limiten o afecten la realización o viabilidad de posibles denuncias.
Otro aspecto compartido por las leyes estudiadas es que todas ellas establecen garantías o medidas de protección para el informante, que varían en su contenido y alcance de una a otra norma y se basan sobre todo en garantizar la indemnidad laboral del denunciante y en la prevención de posibles represalias. Las medidas de protección laboral que aseguran que el denunciante saldrá incólume tras su denuncia, son el traslado provisional a un puesto en iguales condiciones respetando remuneración y antigüedad, la concesión de un período de excedencia remunerado, o la asistencia psicológica entre otras.
En la misma línea, las leyes ofrecen también la posibilidad de recibir una indemnización por daños y perjuicios, siempre que se acredite un daño o perjuicio como consecuencia de la denuncia realizada. Tanto esta medida de carácter pecuniario como las que mantienen indemne la seguridad laboral, resultan apropiadas y necesarias en el contexto actual en el que muchas personas que han denunciado corrupción se han visto sin amparo alguno, teniendo en muchos casos que acudir a otros trabajos para poder subsistir.
Bajo el amparo de algunas de las leyes estudiadas, existe también la posibilidad de que el denunciante se beneficie de las medidas de protección establecidas en el articulado aún cuando la denuncia se realice ante autoridades externas al ámbito laboral de la administración pública (Ministerio Fiscal o Autoridades Judiciales). El único condicionante para la concesión de dichas medidas es que la denuncia efectuada haya sido aceptada a trámite por las autoridades externas.
La designación de una figura independiente es otro aspecto coincidente en la totalidad de leyes analizadas. Dicha figura será la entidad encargada de tramitar las denuncias recibidas e incoar procedimientos de investigación y/o sanción. Las autoridades al frente de los procedimientos reciben diferente denominación según la Ley que se trate, por lo que al revisar los diferentes articulados nos encontramos con la Autoridad Independiente de integridad pública, la Agencia para la prevención y lucha contra el fraude y la corrupción o el Defensor de los denunciantes de corrupción, entre otras denominaciones similares.
La autoridad independiente será también la que brinde, bajo su recomendación expresa, el acceso a medidas de protección brindadas por autoridades externas al ámbito de la administración, como por ejemplo el programa protección de testigos, que posibilitará la protección del denunciante, su libertad, sus bienes o sus familiares en casos extremos o de riesgo en que se considere necesario.
Todas las leyes sometidas a estudio contemplan además un régimen de infracciones y sanciones que se dirige a las autoridades, directivos y personal al servicio de la administración que dificulten la investigación o estén implicados en la realización de represalias al denunciante.
Por último, entre los aspectos más destacables, se incluye una serie de cuestiones formales que por lo general incluyen las leyes que contemplan la creación de un ente o organismo de control independiente, como son la designación de una persona independiente para ejercer el cargo de Director o Presidente del organismo -que será elegido por las cortes según sus propias fórmulas y sistemas de elección- y la presentación de una Memoria o Informe anual relativo a las actuaciones realizadas, que deberá presentar ante las cortes.
4. OMISIONES DE LAS LEYES E INICIATIVAS SOMETIDAS A ESTUDIO
Los aspectos antes explicados, compartidos por prácticamente la totalidad de las normas analizadas, resultan sin lugar a dudas esenciales. Sin embargo, las distintas iniciativas legislativas examinadas omiten ciertos aspectos relevantes a los que se les debería dar una respuesta legal específica para poder conformar un sistema de protección de denunciantes integral.
Una de las grandes omisiones es la falta de una definición amplia del término denunciante, que ofrezca también bajo el amparo de estas leyes a los particulares, los trabajadores del ámbito privado o cualquier otro trabajador que estando fuera de la relación habitual empleado-empleador denuncien irregularidades o abusos contrarios al interés general.
Ampliar el ámbito subjetivo de las normas incorporando a los particulares y a los trabajadores del ámbito privado, otorgaría valor a la figura del alertador en la sociedad. Incorporando a los particulares, se normalizaría la acción de denuncia e impulsando a otros a hacerlo. En el caso de los trabajadores privados, su incorporación al ámbito subjetivo de las normas, serviría para brindarles una protección más eficaz y a la vez unificar criterios en relación a los planes de protección de denunciantes que ya comienzan a incorporarse por todas las empresas. Los hechos de corrupción no son exclusivos del sector público, sino que ocurren también en el sector privado, usualmente tras la interacción entre ambos.
Otra omisión importante es la falta de representación jurídica al denunciante para el caso en que a partir de su denuncia se deriven procedimientos judiciales que le afecten. Es necesario resaltar que se trata de representación jurídica y no de asesoramiento, aspecto que sí cubren algunas de las leyes estudiadas. Como alternativa, dicha omisión podría compensarse ofreciendo al denunciante la cobertura de gastos jurídicos hasta un cierto límite, para que así éste pueda elegir libremente su representación jurídica.
Por último, resulta necesario que se armonice la legislación existente en torno a las denuncias anónimas, brindando la posibilidad al denunciante de realizar denuncias tanto confidenciales como anónimas a través de canales seguros.
5. RECOMENDACIONES PARA UN SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN DE DENUNCIANTES
Las recomendaciones que a continuación se exponen son el resultado del estudio comparativo al que se han sometido las diversas normas analizadas. Vienen a puntualizar cuestiones que es preciso abordar para lograr una mejor comprensión de las leyes existentes o para dotarlas de una mayor efectividad.
07 de Febrero
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